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欧宝官网体育app:分清行政垄断与自然垄断 反垄断向纵深推进

发布时间:2022-06-01 17:53:56 来源:欧宝app下载 作者:欧宝体育官方首页

  一个时期以来不少行业同行政垄断相配合,搞高价格高收费,为本行业及其职工谋利益,使其收入水平大大高于其他行业,而服务质量又不高,老百姓意见很大。

  虽然近年来一些垄断行业开始改革,如电信、电力、民航等行业实行政企分开、政资分开、业务分拆、开展竞争等,取得了比较明显的成效,但垄断行业的改革仍然步履缓慢。

  在日前举行的一个专门针对我国垄断行业监管体制改革的国际研讨会上,中国社会科学院经济研究所研究员张卓元的“议论”引起了与会专家共鸣。

  中国经济体制改革研究会会长高尚全认为,狭义的垄断在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益,或滥用政府赋予的权力或利用特许经营权,或者与其他经营者合谋,垄断市场,垄断价格,排斥其他经营者进入同业市场,从而损伤消费者权益,违反公共利益的行为。

  高尚全把垄断大致分为三种:一是自然垄断,即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。例如一个地区设置一个供电系统、一个自来水管道供应系统,运营商自然形成对供电供水的垄断。这可能比建立几个并行的供电、供水系统更经济更有效。二是市场垄断或经济垄断,在竞争性领域中,少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。例如有几个具有竞争关系的企业以合同、协议等方式,确定、维持或变更商品的价格,搞价格同盟,限制商品的市场供应量,共同阻止新的竞争者进入市场或排挤其他竞争对手。三是行政性垄断,即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。例如铁道部门从事铁路的建设和运营,电信部门从事电信的建设和经营。这种垄断在发展初期有其必要性和必然性,但发展到一定阶段,特别是在市场经济条件下,将带来越来越多的负面影响。

  来自国家发展改革委经济体制与管理研究所《垄断行业监管体制改革》课题组的一份报告指出,长期以来人们把行政性垄断与自然垄断混为一谈,把政府行政管理与现代监管相提并论,使决策层对垄断行业的本质问题难以准确把握。我国一直在电力、电信、铁路、石油天然气、城市燃气、民航等基础产业维持着国有垄断,这些产业中的一些超大型国有企业甚至还可以行使行业管理和结构调整的权力,这是典型的政企不分的行政性垄断。至于这些行业中的自然垄断环节或领域,一方面不能成为少数企业向竞争性领域延伸其垄断特权的借口,另一方面,应对其实施基于规则、公正透明的现代监管,而不是采用传统的行政性管理手段。

  高尚全认为,从上世纪80年代开始,我国政府通过对某些垄断行业有限度开放行业准入和采取灵活的价格政策,吸引了社会资本的进入,扩大了产业规模和服务供给,在很大程度上缓解了基础设施对经济发展的制约,但长期存在的体制性障碍逐渐暴露。特别是垄断行业的垄断利益合法化,在保持垄断经营格局不变的前提下放松价格管制的结果,是使垄断行业取得超额的垄断利润,使消费者利益受损。

  高尚全把当前垄断行业的问题概括为:垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业,如城市供水热、气等等行业。但一些具有一定特殊性的商品如食盐、满足国家增加财政收入需要的商品如烟草的专营等,以及某些关系到国家安全的行业如军工、造币等,其垄断和低效率特点更加突出,某些专营专卖产品的生产经营体制问题甚至已经到了混乱的地步。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面,尚未形成规范化的准入制度。这种拆分造成行政性分割和集团分立,使某些行业如航空航天工业的整体性受到破坏,效率下降,石油石化行业仍然是寡头垄断,基础电信领域垄断的打破还不理想。

  垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。拆分的结果是,部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性寡头垄断的倾向。如石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立,但却不是在同一市场上引入三家竞争者,加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全等,分拆并没有带来有效竞争和效率的提高,下游产业和消费者也没有从中受益。电信业资费高、服务差、互联互通问题并没有得到解决,民航机票、铁路春运涨价定价机制不合市场规则。

  垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后,已成为国有企业改革的重点和难点。同时,管制制度改革刚刚起步,政府职能亟待转变。一是除电力外其他垄断性行业如电信、民航、铁路、石油天然气等领域均未建立明确、独立和专业化的管制机构,责任主体不明,职能分散,管制低效。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变,政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约,许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权,管制无规可循,人为因素大,决策过程透明度低,寻租风险加大。

  立法滞后,不能依法有效约束各类市场主体的行为。当前许多方面存在着法律真空,或者现有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求,使得改革过程中出现了企业间竞争和交易关系、竞争方式的混乱,如电信业价格竞争无序、人为设置互联互通障碍,电力行业因缺乏“竞价上网”的制度,各发电公司之间难以在短期内开展竞争。

  一位来自国家职能部门的专家向记者透露了未来国家职能部门将对垄断行业改革的设想与方向。

  进一步加快政府职能转变,实行政企分开、政资分开、政监分开。在加快投融资体制和行政审批制度改革的同时,一方面要尽快把政府不该管的事交给企业、市场,把政府不该直接管的事交给监管机构;另一方面要确立企业的投资主体地位,使行政审批走向制度化、规范化和法制化。

  加快垄断行业国有企业的公司化改革。首先,要尽快分离目前存在于某些国有企业中的行政性职能,如行业规划、结构调整、整顿市场经济秩序及安全、环保的技术监督等职能,以维护公平的市场经济环境,同时也使企业真正能把精力投入到提高自身竞争力上来。其次,通过引进外资和民间资本,加快多种形式的产权制度改革,逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司。要改变那种剥离核心资产设立股份公司而把包袱甩给母公司的简单做法,大型集团公司要通过理顺内部产权、人事和财产关系,形成规范的母子公司体制和管理制度。

  在非自然垄断领域放开市场准入和改革价格监管,让市场竞争机制发挥作用。在非自然垄断领域放开市场准入是打破垄断的关键步骤,而要实施这一步就要首先分离自然垄断与非自然垄断,对自然垄断实行专营权授予制,并实行第三方准入及对服务价格实行严格监管;对非自然垄断领域,要尽可能的放开市场准入,允许一切具有资质的企业进入,并通过实施公平的市场进入条件,使一切进入的企业都可以与原有企业开展公平竞争,以逐步形成非自然垄断领域的市场竞争机制。

  尽快开始实施现代监管体系建设。目前我国还没有专门的对垄断行业实施监管的法律法规,这对监管机构依法设立和依法实施监管形成了障碍。因此,立法成为迫在眉睫的大事。应尽快将《反垄断法》、《国家能源监管委员会法》或其他行业的监管委员会法、《石油法》、《天然气法》、《电信法》、《地方公用事业监管法》等列入国务院或全国人大常委会的立法议程,并加快进行《电力法》、《铁路法》、《民航法》等法律的修改工作,以适应现代监管的需要。这一工作可先从制定相关的监管条例开始,待时机成熟后再逐步过渡到国家。

  就在记者结束此次采访的时候,有消息称,商务部有关负责人透露,明年商务部将致力于全国统一市场的建设,并争取会同有关部门尽快起草完成反垄断法。

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